省內(nèi)政策法規(guī)
全面深化改革背景下國有企業(yè)審計研究
發(fā)布日期：2016-08-01作者：jtsjb點擊量：11560次
省審計廳企業(yè)審計處課題組
一、新一輪國企改革背景下國有企業(yè)審計的發(fā)展趨勢
（一）審計方向：由國企審計向國資審計轉(zhuǎn)變
黨的十八屆三中全會《決定》中清楚地闡明：以管資本為主來建立國有資產(chǎn)監(jiān)管體系。也就是說，從長遠(yuǎn)來看，除了極少數(shù)行業(yè)和企業(yè)以外，完全的國有企業(yè)將來會逐步消失，留下的只有國有資本。將來各級國資委監(jiān)管的對象，就是國有資本，而不是國有企業(yè)。而且，出資人的職能，不再是國資委的職能，而是資本運營公司的職能。
從這個改革方向，我們必須認(rèn)真思考未來的審計方向。當(dāng)前的改革路徑，就是以國資改革全面帶動國企改革，按照市場化、專業(yè)化和國際化為導(dǎo)向，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，推動國有企業(yè)走公眾公司的道路，明確政府由“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“管資本”。隨著改革的深入，傳統(tǒng)意義上的國有企業(yè)將逐漸減少，審計方向必定將隨著形勢的發(fā)展，由國企審計向國資審計轉(zhuǎn)變。
（二）審計內(nèi)容：由財務(wù)審計向綜合審計轉(zhuǎn)變
根據(jù)審計署劉家義審計長關(guān)于國家審計“免疫系統(tǒng)論”的闡述，國有企業(yè)審計也應(yīng)該從以監(jiān)督約束、查錯糾弊、批判揭露為導(dǎo)向的傳統(tǒng)財務(wù)收支審計向以完善和健全管理體制、預(yù)防和抵御經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、維護(hù)國家安全為導(dǎo)向的綜合審計發(fā)展。
隨著新一輪國資國企改革的深入，在宏觀層面上審計應(yīng)關(guān)注國有資本經(jīng)營預(yù)算管理、國有企業(yè)布局合理性等問題；在中觀層面上審計應(yīng)關(guān)注產(chǎn)業(yè)集中度問題；在微觀層面上審計應(yīng)關(guān)注企業(yè)發(fā)展創(chuàng)新環(huán)境的改善、發(fā)展創(chuàng)新能力和人員素質(zhì)的提高，還要關(guān)注國有企業(yè)的跨國并購、跨國投資、資產(chǎn)質(zhì)量、保值增值等問題。當(dāng)前，為保障這一輪國資國企改革大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略部署，還應(yīng)該關(guān)注混合所有制發(fā)展進(jìn)程中涉及國有產(chǎn)權(quán)交易的審計問題，以保證國有資產(chǎn)安全。
（三）審計組織：由自行審計向購買服務(wù)轉(zhuǎn)變
黨的十八大強調(diào)，要加強和創(chuàng)新社會管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式。國務(wù)院對進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)作出了重大部署，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度。2013年9月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》。
隨著本輪國資國企改革的深入發(fā)展，政府由原來國有企業(yè)的唯一股東變成了控股股東或參股股東。這時，就需要國家審計順應(yīng)環(huán)境變化，做出相應(yīng)的調(diào)整。在新形勢下，國家審計由于自身審計力量的限制，為保障審計范圍的全覆蓋要求，應(yīng)該主要走“間接監(jiān)督”的道路，即逐步淡化其以往對國有企業(yè)的直接監(jiān)督職能，轉(zhuǎn)而以加強對財政部門、國資委、產(chǎn)權(quán)交易市場等監(jiān)管部門的再監(jiān)督職能，通過大量購買社會審計、社會鑒證和社會評估類的服務(wù)，達(dá)到“經(jīng)濟(jì)性”、“效益性”、“法紀(jì)性”的監(jiān)督，完成對國資國企改革進(jìn)程中全部重大事項的審計監(jiān)督。
（四）審計安排：由年度計劃向跟蹤審計轉(zhuǎn)變
我國各級審計機關(guān)每年年初都會編制審計計劃。有關(guān)法律規(guī)定：審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)將年度審計項目計劃報經(jīng)本級政府行政首長批準(zhǔn)并向上一級審計機關(guān)報告。年度審計項目計劃一經(jīng)下達(dá)，審計項目組織和實施單位應(yīng)當(dāng)確保完成，不得擅自變更。完成審計項目計劃可以說是各級審計機關(guān)每年最重要的工作。
但年度計劃一般都以事后審計為主要方式。事后審計監(jiān)督性、揭示性有余，而預(yù)防性不足。在這一輪影響深遠(yuǎn)、涉及體量巨大的國資國企改革到來之際，跟蹤審計應(yīng)該成為國家審計的重要方式，這種審計方式能夠及時發(fā)現(xiàn)并糾正企業(yè)運行、發(fā)展、改革中的問題，有效發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能，控制改革風(fēng)險。
（五）審計方式：由全面審計向?qū)ｍ棇徲嬣D(zhuǎn)變
當(dāng)前我國的國有企業(yè)審計主要是走企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和財政財務(wù)收支審計的路子。這類審計往往是全面審計，雖然審查徹底、成績斐然，但工作量大、費時費力，審計組從進(jìn)駐開始到出點動輒就是幾個月的時間，而且審計成果很難馬上發(fā)揮作用，缺乏時效性。國有企業(yè)審計應(yīng)該進(jìn)一步創(chuàng)新審計方式方法，比如，針對國資國企改革中的某個具體問題(如產(chǎn)業(yè)集中、有序進(jìn)退、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等)開展多企業(yè)專項審計調(diào)查，針對同類型審計項目發(fā)現(xiàn)的普遍性、苗頭性問題，進(jìn)一步挖掘提升，提出相應(yīng)的審計建議。
改革就是一個試錯的過程，要鼓勵企業(yè)勇于創(chuàng)新，有勇氣試錯，審計方式方法的選擇影響不小。對于本輪國資國企改革來說，專項審計(調(diào)查)是有效途徑。專項審計的特點是影響范圍小，審查重點突出，針對性強，時效性強，且成本低。國有企業(yè)審計不能再就企業(yè)論企業(yè)，而必須做到就問題論企業(yè)，就企業(yè)論行業(yè)，就行業(yè)論經(jīng)濟(jì)，就經(jīng)濟(jì)論安全，積極發(fā)揮審計作用。
（六）審計作用：由監(jiān)督審計向管理審計轉(zhuǎn)變
長期以來，我們側(cè)重于發(fā)揮審計的監(jiān)督作用，忽視了以審計促進(jìn)制度、體制和機制的完善和改革，充分發(fā)揮審計的建設(shè)性功能作用。
在微觀層面上，審計應(yīng)該從科學(xué)管理角度，對健全內(nèi)部控制和公司治理結(jié)構(gòu)、完善發(fā)展創(chuàng)新環(huán)境提出審計建議，在充分分析影響企業(yè)績效的風(fēng)險因素的基礎(chǔ)上提出提高績效、降低風(fēng)險的審計建議；在中觀層面上，審計應(yīng)該對有關(guān)行業(yè)政策的合理性提出建議，推動行業(yè)主管部門加快相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)政策的制定和完善；在宏觀層面上，對承擔(dān)部分政府職能和國家產(chǎn)業(yè)政策的國有企業(yè)，審計應(yīng)該為政府提供相關(guān)政策建議，政府在制定政策時也應(yīng)該能夠考慮和吸收國家審計的審計建議。因為這些審計建議有科學(xué)體系，既包括制度構(gòu)成，又包括體制設(shè)計，并有相關(guān)實施機制予以保證。這里論述的，就是下一階段管理型審計的發(fā)展方向。
（七）審計體制：由國審為主向三審融合轉(zhuǎn)變
每當(dāng)談到國家審計同社會審計、內(nèi)部審計的關(guān)系時，我們首先想到的就是一種監(jiān)督與被監(jiān)督、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。國家審計始終是國有企業(yè)審計的主導(dǎo)。但是，隨著本輪國資國企改革深入發(fā)展，國家將不再是國有企業(yè)的唯一股東?；旌纤兄频陌l(fā)展，以及國有企業(yè)上市使得國外戰(zhàn)略投資者和其他民間資本投資者也有機會成為國有企業(yè)的股東。而《審計法》第二十一條對國有控股企業(yè)的審計只有模糊的界定，“對國有資產(chǎn)占控股地位或者主導(dǎo)地位企業(yè)的審計監(jiān)督，由國務(wù)院規(guī)定?！?/span>
對于改革后的國有控股、參股企業(yè)以及上市公司來說，當(dāng)前審計體制的弊端日益顯露，各種重復(fù)審計浪費了企業(yè)資源，而國家審計的獲益方僅為政府這個股東，容易引起其他非國有股股東的不滿。為解決這一問題，國家審計必須要找準(zhǔn)自身的角色定位，以社會審計監(jiān)督者的角色，通過加強對社會審計的監(jiān)督，保障社會審計作用的正確發(fā)揮，從而達(dá)到在盡可能少占用企業(yè)資源的前提下監(jiān)管企業(yè)的目的。利用好內(nèi)部審計這個資源也是國家審計在國有控股、參股企業(yè)以及上市公司中繼續(xù)發(fā)揮作用的有效途徑。內(nèi)部審計所擁有的大量審計資源和優(yōu)勢同樣可以幫助國家審計達(dá)到事半功倍的效果。由“國審為主”向“三審融合”的轉(zhuǎn)變，是我們在這場改革大潮中必須接受的思想觀念和審計體制形式的轉(zhuǎn)變。
（八）人才建設(shè)：由專業(yè)人才向復(fù)合人才轉(zhuǎn)變
以往談到專業(yè)審計人員，我們往往重視并強調(diào)財會專業(yè)背景，但當(dāng)前的這場改革正促使我們的專業(yè)審計人員向復(fù)合型人才方向發(fā)展。未來的國有企業(yè)審計將更加強調(diào)宏觀性、服務(wù)性、建設(shè)性和前瞻性，對審計人員素質(zhì)將提出更高的要求，需要審計人員具有研究型思維并且成為分析和解決問題的高手。審計人員亟需進(jìn)一步完善知識結(jié)構(gòu)，豐富經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)、哲學(xué)等相關(guān)知識，尤其是加大宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、國際經(jīng)濟(jì)學(xué)、貿(mào)易經(jīng)濟(jì)學(xué)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)習(xí)力度。另外，審計人員還應(yīng)該成為企業(yè)管理的行家，以便從經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)的視角提升審計建議的科學(xué)性，為此審計人員還需要精通公司治理、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理等相關(guān)知識。未來我們各級審計機關(guān)在招錄審計人員時應(yīng)該充分考慮到上述復(fù)合知識結(jié)構(gòu)的要求。
這一輪改革后的國有企業(yè)，其所有者將包括國家、戰(zhàn)略投資者和民間投資者等多元主體，國有企業(yè)不再為國家獨自擁有。國家審計在對企業(yè)進(jìn)行審計時，必須妥善處理好與非國有股股東的關(guān)系，從而保證審計作用的正確發(fā)揮。因此，要明確國家審計的使命是保證整個企業(yè)的安全和效率，促使所有股東的整體利益最大化。要改變傳統(tǒng)的“管理型政府”的舊觀念，樹立起“服務(wù)型政府”的新理念，多讓市場說話，少用行政命令，尊重非國有股股東權(quán)益，尊重每一位參與改革的人民群眾的利益訴求，在審計工作中時刻注意規(guī)范自身的行為，充分利用好社會審計等資源，盡量減少審計對企業(yè)資源的占用，使國家審計在保障國有資產(chǎn)權(quán)益的同時，也能對非國有股股東權(quán)益產(chǎn)生積極作用。
二、新一輪國企改革背景下國有企業(yè)審計的重點和難點
國有企業(yè)審計與其他審計相比，具有責(zé)任大、難度大的顯著特點。責(zé)任大，表現(xiàn)在國有企業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，在我們黨執(zhí)政和我國社會主義國家政權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)中起著支柱作用。以甘肅省為例，在2014年12月份甘肅省人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會《省屬監(jiān)管企業(yè)財務(wù)快報》公布的數(shù)據(jù)顯示，截止2014年12月末，甘肅省國資委監(jiān)管的34戶省屬企業(yè)資產(chǎn)總額為5750.26億元，所有者權(quán)益2114.96億元，應(yīng)交稅費總額17.94億元。某種程度上說，國有企業(yè)審計關(guān)系著國民經(jīng)濟(jì)這一重要支柱、國家政權(quán)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的穩(wěn)固性，審計的成效也應(yīng)當(dāng)經(jīng)得起歷史和人民的檢驗。難度大，突出表現(xiàn)在3個方面: 一是國有企業(yè)是市場化運作的。市場瞬息萬變，國資監(jiān)管的體制機制、國有企業(yè)內(nèi)部管理機制、國有企業(yè)的經(jīng)營行為，都要按照市場化原則，不斷進(jìn)行變化調(diào)整，企業(yè)改革創(chuàng)新的力度將越來越大，這對審計評價帶來很大挑戰(zhàn)。二是國有企業(yè)是專業(yè)化運營的。國有企業(yè)處于不同的行業(yè)和領(lǐng)域，企業(yè)聚焦核心主業(yè)、核心技術(shù)、核心競爭力，堅持專業(yè)化基礎(chǔ)上的相關(guān)多元經(jīng)營，進(jìn)行模式創(chuàng)新、業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級，是發(fā)展的大方向，在這個過程中，審計工作如何發(fā)揮好建設(shè)性作用，面臨很大挑戰(zhàn)。三是國有企業(yè)要朝著國際化的方向發(fā)展。鼓勵國有企業(yè)充分利用國際國內(nèi)兩個市場，參與全球資源配置，增強國際化經(jīng)營能力，是做大做強國有企業(yè)的需要，也是提升國家競爭力的需要。但國有企業(yè)走出去面臨巨大風(fēng)險，對境外風(fēng)險揭示、控制的難度更大，審計如何發(fā)揮好“免疫系統(tǒng)”功能也面臨很大挑戰(zhàn)。
（一）國有企業(yè)審計需要抓住3個方面重點內(nèi)容
根據(jù)三中全會《決定》對國有企業(yè)改革的總體部署，國務(wù)院及相關(guān)主管部門、各個地方將陸續(xù)出臺國有企業(yè)改革的具體舉措。改革的重點包括: 積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，組建或改組國有資本投資運營公司，準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能，優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)等（黃淑和，2014)。2014年7月，國務(wù)院國資委宣布選擇部分央企開展“四項改革”試點（“四項改革”試點包括：改組國有投資公司試點，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)試點，在央企開展董事會行使高級管理人員選聘、業(yè)績考核和薪酬管理職權(quán)試點，在國資委管理主要負(fù)責(zé)人的中央企業(yè)開展派駐紀(jì)檢組試點）。對國有企業(yè)改革的決策部署、具體舉措，審計機關(guān)應(yīng)及時跟進(jìn)監(jiān)督。根據(jù)審計機關(guān)的職能，重點應(yīng)對以下3個方面開展審計。
1.加強對國有資產(chǎn)管理體制改革和國有企業(yè)管理體制改革推進(jìn)情況的審計，以國資監(jiān)管能力的提升、現(xiàn)代企業(yè)制度的完善帶動國有經(jīng)濟(jì)“三個力”的增強。
深化國有資產(chǎn)管理體制改革，釋放市場活力，是提高國有經(jīng)濟(jì)“三個力”的關(guān)鍵。而完善國有企業(yè)管理體制，建立健全權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，形成企業(yè)優(yōu)勝劣汰的市場化經(jīng)營機制，則是提高國有經(jīng)濟(jì)“三個力”的基礎(chǔ)。與此相關(guān)的改革部署，審計機關(guān)在審計中應(yīng)予重點關(guān)注:
一是審計出資人職責(zé)落實情況。關(guān)注國有資產(chǎn)管理機構(gòu)是否按照轉(zhuǎn)變政府職能要求，明確自身職能定位，完善國資監(jiān)管的法規(guī)、規(guī)章、制度; 是否理清與國有資本投資公司的關(guān)系和職責(zé); 是否以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶，依法通過公司章程，履行資產(chǎn)收益、選擇管理者和參與重大決策等職責(zé)，并側(cè)重對企業(yè)戰(zhàn)略管理、發(fā)展目標(biāo)、布局結(jié)構(gòu)、公司治理、考核分配、風(fēng)險控制等方面的管理。通過審計，促進(jìn)完善科學(xué)合理統(tǒng)一、適應(yīng)市場化發(fā)展的國資監(jiān)管體系，保障國資監(jiān)管不缺位、不錯位、不越位。
二是審計國有資本投資運營公司運作情況。關(guān)注國有資本投資公司開展產(chǎn)業(yè)資本投資情況和國有資本運營公司開展股權(quán)運營情況; 關(guān)注國有資本投資運營公司在投資管理、公司治理、職業(yè)經(jīng)理人管理、管控模式、考核分配等方面，是否對所出資企業(yè)進(jìn)行了有效管控，國有資本投資運營是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。通過審計，使以資本為紐帶、以管資本為主加強國資監(jiān)管的部署得到更好的落實，促進(jìn)提升產(chǎn)業(yè)競爭力，改善國有資本的分布結(jié)構(gòu)和質(zhì)量效益。
三是審計國有資本經(jīng)營預(yù)算。重點關(guān)注國有資本經(jīng)營預(yù)算與其他預(yù)算支出邊界是否清晰，國有資本預(yù)算的引導(dǎo)帶動作用是否得到有效發(fā)揮。通過審計，使國有資本更多地投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域，以更好地服務(wù)國家戰(zhàn)略。
四是審計國有企業(yè)分類監(jiān)管推進(jìn)情況。關(guān)注監(jiān)管主體是否根據(jù)國有企業(yè)功能定位、屬性特點和目標(biāo)導(dǎo)向，在戰(zhàn)略目標(biāo)管理、治理結(jié)構(gòu)管理、財務(wù)管理、產(chǎn)權(quán)管理等方面，對國有企業(yè)分類實施不同模式的監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管方式，是否從考核導(dǎo)向、考核重點、考核認(rèn)定、薪酬分配等方面，對不同的國有企業(yè)實施不同的經(jīng)營業(yè)績考核; 關(guān)注監(jiān)管主體設(shè)定的管理指標(biāo)或考核指標(biāo)是否科學(xué)合理、通過審計，促進(jìn)提高國有企業(yè)監(jiān)管的有效性、針對性，更好地釋放國有企業(yè)的活力。
五是關(guān)注企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性。從實施分類監(jiān)管的視角出發(fā)，對競爭性企業(yè)、功能性企業(yè)、公共服務(wù)類企業(yè)等不同功能企業(yè)，是否有針對性地建立健全股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層權(quán)責(zé)清晰、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)行分析評價。通過審計，促進(jìn)完善公司治理結(jié)構(gòu)，促使企業(yè)管理層、經(jīng)營層全面正確履行職責(zé)，共同管理和經(jīng)營好企業(yè)。
2.加強對國有企業(yè)內(nèi)部控制制度的監(jiān)督，以國有企業(yè)運營績效的提高帶動國有經(jīng)濟(jì)“三個力”的增強
建立健全企業(yè)內(nèi)部控制制度并得到有效執(zhí)行，可有效防止企業(yè)在經(jīng)營過程中出現(xiàn)損失浪費、資金資產(chǎn)資源“跑冒滴漏”等風(fēng)險，提高國有企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量、運營績效和國資收益。這既是提高國有企業(yè)競爭力的一項基礎(chǔ)性工作，也可保障國有資本保值增值、提高國有資本收益。審計機關(guān)要圍繞核心競爭能力、持續(xù)發(fā)展能力、重大投資效益、重要重組事項和基礎(chǔ)管理等，關(guān)注企業(yè)內(nèi)部控制制度的健全性、有效性。
一是加強對企業(yè)重大經(jīng)營決策制度的監(jiān)督。企業(yè)重大經(jīng)濟(jì)決策不合規(guī)，造成的損失往往觸目驚心。如，審計署在2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告中指出，審計署在對11戶央企的審計中，抽查發(fā)現(xiàn)29、的重大經(jīng)濟(jì)決策事項存在違反“三重一大”決策程序的問題，造成損失或潛在損失134.68億元。審計中要抓住國有資產(chǎn)處置、國有產(chǎn)權(quán)交易、國有企業(yè)投資經(jīng)營、大額資金使用等重點環(huán)節(jié)和國有企業(yè)下屬子公司等重點地帶，關(guān)注企業(yè)“三重一大”決策制度是否完善。特別是要加大對企業(yè)重大投資的審計，促進(jìn)建立健全國有企業(yè)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度，防止企業(yè)投資中的重大損失和浪費，維護(hù)投資安全和國有資本安全。
二是加強對企業(yè)內(nèi)部管理制度的監(jiān)督。風(fēng)險控制、財務(wù)管理、資金資產(chǎn)管理、經(jīng)營業(yè)務(wù)管理以及對下屬企業(yè)管控等方面的制度，是保障企業(yè)經(jīng)營績效的基礎(chǔ)性制度。而挪用、套取資金，隱匿、轉(zhuǎn)移企業(yè)收入，資金資產(chǎn)在企業(yè)賬外運轉(zhuǎn)或無償提供他人使用，對外資產(chǎn)收購或處置中向特定關(guān)系人輸送利益，諸如此類的問題都是影響企業(yè)資金資產(chǎn)安全的因素，也是審計中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)的問題。審計機關(guān)應(yīng)始終注意審查企業(yè)內(nèi)部管理制度的健全性、執(zhí)行的有效性，防止舞弊行為。
三是加強對國有企業(yè)損益真實性的監(jiān)督。國有企業(yè)損益的真實性事關(guān)全體人民的福祉。三中全會《決定》提出，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。審計機關(guān)應(yīng)立足于維護(hù)民生，加大企業(yè)利潤真實性的審查力度，揭示和糾正少計收入和投資收益、費用歸集隨意、存貨核算失實、虛列成本等重大差錯和舞弊行為，保障企業(yè)利潤的真實性，使該上繳的國有資本收益及時足額上繳。
3.加強對國有企業(yè)股權(quán)多元化改革推進(jìn)情況的審計，以混合所有制經(jīng)濟(jì)的規(guī)范發(fā)展帶動國有經(jīng)濟(jì)活力、影響力的提升。
發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是新一輪國有企業(yè)改革的“重頭戲”（黃淑和，2014）。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)要實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，關(guān)鍵在于加強產(chǎn)權(quán)保護(hù)，防止國有資產(chǎn)在改制改革中流失。這事關(guān)國家利益和全體國民的福祉。習(xí)近平總書記強調(diào)，要吸取過去國企改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)，不能在一片改革聲浪中把國有資產(chǎn)變成牟取暴利的機會。這一講話精神，為進(jìn)一步推進(jìn)國企改革劃定了紅線（朱繼東，2014）。審計機關(guān)作為國家利益的捍衛(wèi)者，必須圍繞這一紅線，加強對發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督。
一是審查發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的制度設(shè)計是否完備。對哪些領(lǐng)域企業(yè)可實行混合所有制、哪些領(lǐng)域的企業(yè)應(yīng)采用國有獨資形式、哪些領(lǐng)域的企業(yè)應(yīng)保持國有絕對控股、哪些領(lǐng)域的企業(yè)應(yīng)保持國有相對控股，以及對發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)所必須的勞動、人事、分配等制度如何進(jìn)行配套，應(yīng)有明確的制度規(guī)定。審計機關(guān)應(yīng)及時跟進(jìn)監(jiān)督，分析評價發(fā)展混合所有制的制度是否完善、是否存在重大漏洞，維護(hù)好國家利益和國有經(jīng)濟(jì)安全運行。
二是審查發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的過程是否規(guī)范。公開、透明、規(guī)范，是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵。審計機關(guān)要重點關(guān)注國有企業(yè)重組改制前的資產(chǎn)是否如實評估，資本交易是否在資本市場公開競價，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是否規(guī)范透明。通過審計，促進(jìn)加強對發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的過程監(jiān)督，防止暗箱操作和國有資產(chǎn)流失。
三是審查混合所有制企業(yè)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)是否嚴(yán)格。建立混合所有制企業(yè)有效制衡、平等保護(hù)的治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)行無差別的、嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，是防止國有資產(chǎn)流失的關(guān)鍵，也是不同產(chǎn)權(quán)主體之間交叉持股、融合發(fā)展的基礎(chǔ)性保障。審計機關(guān)要以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶，審查國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系是否明晰，不同產(chǎn)權(quán)是否進(jìn)行了全面登記，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過程是否規(guī)范。通過審計，促進(jìn)完善嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，維護(hù)國有資產(chǎn)安全。
四是審查相關(guān)監(jiān)督主體對混合型企業(yè)的監(jiān)管是否到位。在混合型企業(yè)中，非國有股東追求的是利潤最大化，與國有股東在利益、目標(biāo)及對代理人的激勵制度等方面并不完全一致，這時國有股東代理人就可能存在失職瀆職、與非國有股東及其代理人合謀從而損害國有股東利益的道德風(fēng)險。審計機關(guān)一方面要通過審計或?qū)徲嬚{(diào)查，促進(jìn)國有股東代理人守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)；另一方面要促使國有股東加強對其代理人的日常監(jiān)管，防止國企內(nèi)部人和引進(jìn)的投資者合謀侵吞國有資產(chǎn)（朱繼東，2014）。
（二）國有企業(yè)審計需要解決3個方面的難點問題
面對以市場化、專業(yè)化、國際化為導(dǎo)向的新一輪國有企業(yè)改革，審計人員應(yīng)重點突破以下3個方面的難題:
1.如何提高審計評價的說服力，是審計機關(guān)面臨市場化導(dǎo)向的國有企業(yè)改革時，需要突破的主要難點
改革有風(fēng)險，市場化的國有企業(yè)改革也不能排除出現(xiàn)失誤甚至失敗的可能性。為鼓勵、保護(hù)國有企業(yè)改革創(chuàng)新的積極性，就需要建立相應(yīng)的容錯機制。審計機關(guān)作為深化改革的“催化劑”，要深刻領(lǐng)會劉家義審計長關(guān)于《實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展需處理好八個關(guān)系》的重要論述，并用以指導(dǎo)國有企業(yè)審計工作。一方面，要堅守審計“底線”，嚴(yán)肅查處各類違法違規(guī)問題; 另一方面，對改革發(fā)展中出現(xiàn)的工作失誤，要認(rèn)真研究分析，歷史、辯證、客觀、審慎地做出審計處理。特別是在企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中，對改革事項的執(zhí)行結(jié)果未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，或者尚未體現(xiàn)出效益和效果的，審計人員在作出審計評價時，需要綜合考慮多方面的因素，對具體改革事項進(jìn)行具體分析，以使審計評價更加客觀、更具有說服力。
重點應(yīng)綜合分析判斷6個方面的因素: 一是分析具體的改革事項是否符合國有企業(yè)改革的方向和具體部署；二是分析具體的改革事項是否與企業(yè)的戰(zhàn)略定位相符；三是分析具體的改革事項是否經(jīng)過集體決策，作出決策之前是否做好充分、科學(xué)的論證，履行必要的審批程序，并在實施過程中規(guī)范各項行為；四是分析具體的改革事項是否依照法律法規(guī)規(guī)章、國家和地方的有關(guān)規(guī)定決策實施；五是分析實施具體改革事項的相關(guān)人員是否勤勉盡責(zé)，是否打著改革的旗號、以改革名義謀取私利；六是要以歷史發(fā)展的眼光，充分考慮企業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)、歷史負(fù)擔(dān)等因素，辯證地看待前任基礎(chǔ)與現(xiàn)任業(yè)績、現(xiàn)實狀況與長遠(yuǎn)發(fā)展，不簡單地以指標(biāo)絕對值來衡量改革成效。
2.如何提高風(fēng)險揭示能力，是審計機關(guān)面臨國際化導(dǎo)向的國有企業(yè)改革時，需要突破的主要難點
三中全會《決定》提出，要構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，以開放促改革。同時，我國還在大力推進(jìn)中美、中歐、中日韓等雙邊、多邊投資協(xié)定談判。因此，我國“引進(jìn)來”與“走出去”的力度都將逐步加大。但在這個雙向投資的過程中，風(fēng)險不容忽視。審計機關(guān)作為經(jīng)濟(jì)社會運行的“安全員”，應(yīng)及早感知風(fēng)險，提前發(fā)出預(yù)警，促進(jìn)加強風(fēng)險防范。
一方面，及時揭示對外投資風(fēng)險，維護(hù)對外投資安全。近年來，我國對外投資急劇增長，并仍保持較快增長勢頭。審計機關(guān)應(yīng)密切關(guān)注企業(yè)跨國經(jīng)營的風(fēng)險，包括政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險等一系列風(fēng)險，促進(jìn)加強風(fēng)險控制管理，為國有企業(yè)參與國際競爭保駕護(hù)航。一是關(guān)注相關(guān)主管部門是否建立跨部門協(xié)調(diào)機制和“走出去”風(fēng)險預(yù)警、防范體系，加強對“走出去”企業(yè)的指導(dǎo)和服務(wù)；二是關(guān)注企業(yè)對外投資的科學(xué)決策情況、企業(yè)風(fēng)險預(yù)警和風(fēng)險控制情況、內(nèi)部控制制度的建立及執(zhí)行情況、對外投資目標(biāo)實現(xiàn)情況；三是關(guān)注投資目的地國家有關(guān)政策、法律對我國投資的運營限制等情況；四是關(guān)注相關(guān)國家在貿(mào)易談判中對我國做出承諾的兌現(xiàn)情況，及其對我國投資安全的影響。條件成熟時，可積極探索運用大數(shù)據(jù)，對我國對外投資的規(guī)模、目的地國別、投資結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈分布、投資盈虧、投資失敗的主要原因等進(jìn)行宏觀分析，查找對外投資主要的風(fēng)險點，揭示影響對外投資安全的突出問題。
另一方面，密切關(guān)注外資對我國企業(yè)的控股情況，維護(hù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)安全。我國國有企業(yè)在開放式、市場化重組中引進(jìn)的戰(zhàn)略投資者包括了外資企業(yè)。這些外資企業(yè)為國有企業(yè)注入活力的同時，也可能對我國經(jīng)濟(jì)安全帶來影響。對此，審計機關(guān)應(yīng)密切關(guān)注外資投資布局，關(guān)注國家有關(guān)主管部門是否建立跨部門協(xié)調(diào)機制和有效的風(fēng)險監(jiān)測、評估、預(yù)警和處置體系，關(guān)注有關(guān)部門在執(zhí)行外資并購境內(nèi)企業(yè)安全審查、反壟斷審查制度方面存在的問題和重大漏洞。條件成熟時，可積極探索運用大數(shù)據(jù)，對外資在我國的投資規(guī)模、投資結(jié)構(gòu)、投資布局、產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的分布、對具體領(lǐng)域和行業(yè)的控制力等進(jìn)行分析，分析外資對我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運行、資本市場安全運行、社會基本生活秩序、涉及國家安全關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力等帶來的影響，促進(jìn)建立經(jīng)濟(jì)社會安全運行的警戒線。
3.如何提出建設(shè)性的審計建議，是審計機關(guān)面臨專業(yè)化導(dǎo)向的國有企業(yè)改革時，需要突破的主要難點
堅持專業(yè)化發(fā)展，培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、核心主業(yè)、核心技術(shù)、核心競爭力，不斷向產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈高端攀升，是提高國有經(jīng)濟(jì)“三個力”的重要支撐，也是新一輪國有企業(yè)發(fā)展的方向。審計機關(guān)在這一過程中，如何聚焦企業(yè)戰(zhàn)略制定、技術(shù)研發(fā)、品牌發(fā)展、標(biāo)準(zhǔn)掌握、人才培養(yǎng)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提出符合企業(yè)特點和行業(yè)發(fā)展規(guī)律、能夠為企業(yè)誠心接受、實實在在幫助企業(yè)形成專業(yè)優(yōu)勢和持續(xù)競爭優(yōu)勢的審計建議，對審計人員現(xiàn)有的知識結(jié)構(gòu)、能力素質(zhì)構(gòu)成很大挑戰(zhàn)。這是審計機關(guān)在更高層面發(fā)揮建設(shè)性作用無法繞過的環(huán)節(jié)。為此，審計機關(guān)應(yīng)堅持內(nèi)外兩手準(zhǔn)備。
一方面，要練好內(nèi)功，挖掘?qū)徲嬋肆Y源內(nèi)部潛力。從審計人員招錄、培訓(xùn)、管理等環(huán)節(jié)入手，吸納、培養(yǎng)符合國有企業(yè)審計專業(yè)分工需求的審計人員。特別是要適應(yīng)國有企業(yè)的專業(yè)化發(fā)展，以開展分類審計監(jiān)督為抓手，在審計人員內(nèi)部進(jìn)行專業(yè)的細(xì)化分工，體現(xiàn)專業(yè)知識結(jié)構(gòu)的差異化發(fā)展，做到術(shù)業(yè)有專攻，從而對不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的企業(yè)審計，都有相應(yīng)的專業(yè)領(lǐng)軍人才發(fā)揮引領(lǐng)和帶動作用，并出色完成審計任務(wù)。另一方面，要借用外腦，做好外部人力資源開發(fā)利用。通過建立外部專家?guī)臁⒄徺I服務(wù)等方式，在開展國有企業(yè)審計時，有針對性利用外部專業(yè)人員力量，從而對國有企業(yè)的專業(yè)化發(fā)展能夠提供更具有建設(shè)性的建議。
三、國家審計推動甘肅省省屬國有企業(yè)新一輪改革發(fā)展
改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了快速發(fā)展階段,三十多年來我國GDP顯著提高,人民生活水平得到改善。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中,省屬國有企業(yè)的發(fā)展起到了推波助瀾的作用。然而在發(fā)展過程中我國省屬國有企業(yè)也凸顯出了一些問題,比如經(jīng)濟(jì)增長方式粗放,環(huán)境污染嚴(yán)重,競爭機制不健全等問題嚴(yán)重地阻礙著經(jīng)濟(jì)效益的提升。甘肅省的省屬企業(yè)在甘肅經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中功不可沒,但是也依然存在以上問題。
從2011—2013年甘肅省審計廳對17家省屬國有企業(yè)和國有控股企業(yè)的審計可以看出:當(dāng)前國有企業(yè)中會計信息失真、企業(yè)在項目建設(shè)、經(jīng)營管理中存在一些違紀(jì)違規(guī)及管理不規(guī)范等問題非常嚴(yán)重。甘肅省審計廳在上報省委、省政府的綜合報告中指出，省屬國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善、國有企業(yè)經(jīng)營管理機制僵化、項目投資前期可行性研究不到位、財經(jīng)法紀(jì)意識不強是導(dǎo)致省屬國有企業(yè)存在問題、為改革帶來隱患的主要方面。鑒于此，綜合報告給出的審計建議也大多圍繞以下幾個方面，這正好與三中全會《決定》的部署不謀而合。甘肅省審計廳近幾年來關(guān)于省屬國有企業(yè)審計情況的綜合報告受到了省委、省政府的重視，得到省長批示。
一是繼續(xù)深化企業(yè)改革。進(jìn)一步加大企業(yè)的改革力度，抓住產(chǎn)權(quán)制度改革這個核心，積極引入省外境外戰(zhàn)略投資者，通過規(guī)范上市、中外合資、兼并收購、法人持股、職工參股等多種途徑，加快產(chǎn)權(quán)制度改革。進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立集體決策和可追溯個人責(zé)任的董事會議事制度，實行重大決策責(zé)任制和風(fēng)險內(nèi)控制度，防止企業(yè)投資等重大決策個人和少數(shù)人說了算，確保國有資產(chǎn)安全。
二是嚴(yán)格出資人監(jiān)管職責(zé)。建議省政府國資委切實落實項目監(jiān)督管理責(zé)任，重點做好對項目建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行情況、項目建設(shè)內(nèi)容完成情況、項目招投標(biāo)、工程實施進(jìn)度、資金到位及使用等情況的監(jiān)督檢查。嚴(yán)格落實主體責(zé)任，按照批復(fù)的建設(shè)規(guī)模和內(nèi)容加快組織實施，項目竣工后必須按規(guī)定做好驗收工作。同時，會同相關(guān)企業(yè)做好項目投資風(fēng)險防范工作，建立風(fēng)險防范機制和相關(guān)責(zé)任追究制度，從根本上扭轉(zhuǎn)項目成本管理粗放，盈利水平低下的狀況，使成本費用有所降低、產(chǎn)值利潤率有所提高，促進(jìn)企業(yè)持續(xù)、健康、平穩(wěn)發(fā)展，確保國有資產(chǎn)投資效益。
三是加快企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。甘肅經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正處在黃金發(fā)展期、難得機遇期和奮力跨越期，進(jìn)入厚積薄發(fā)、加快發(fā)展的新階段。省屬企業(yè)要明確“十二五”發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)一步加大項目建設(shè)力度，加大對研發(fā)資金的投入，增強企業(yè)自主創(chuàng)新能力；充分利用我省豐富的電力、土地、人力資源，吸引國內(nèi)外先進(jìn)技術(shù)，搶占先機，爭取主動，促進(jìn)我省企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級。同時，應(yīng)以低成本、高質(zhì)量、高品種為方向，堅持抓管理、抓資源、抓技術(shù)，走可持續(xù)發(fā)展的道路，力爭做大做強企業(yè)。
全面深化改革不是某個領(lǐng)域某個方面的單項改革，國家審計作為專司監(jiān)督的子系統(tǒng)，也不是某個領(lǐng)域某個方面的單項監(jiān)督，而是致力于從國家治理體系全局的角度推動和完善國家治理。在國家治理體系中，國家審計能夠跳出條條框框限制，克服部門利益掣肘。因此，應(yīng)當(dāng)借助自身優(yōu)勢，看清各種利益固化的癥結(jié)所在，找準(zhǔn)突破的方向和著力點，拿出創(chuàng)造性的審計整改舉措，以積極主動精神推動全面深化改革。（ 信息來源：《甘肅審計》）
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